Vers la durabilité du télétravail dans les administrations locales ?

Télétravail : un élément essentiel du plan de continuité d'activité pour les collectivités locales ?

Souvent prises de court, elles ont découvert une facette du télétravail qu'elles n'avaient jamais imaginé, ses complexités logistiques et techniques - faute de matériels et de moyens suffisants -, ses contraintes managériales et méthodologiques.

Si les villes interrogées (Rosny sous Bois, Alfortville, Châlons-en-Champagne, Nancy) ont plutôt réussi leur examen sur le passage au télétravail à grande échelle, c'est principalement parce qu’elles disposaient d'une direction informatique étoffée et avaient déjà expérimenté le télétravail.

Mais toutes ont été confrontées au même double défi, celui de mettre en place une infrastructure quasi industrielle de télétravail au bénéfice d’un maximum d'agents, puis d'accompagner ces agents à s'approprier de nouveaux outils et des usages inédits, pour leur permettre de poursuivre leur activité.

Comment connecter rapidement les agents à leur environnement de travail sans dégrader la sécurité ?

• Connecter le plus grand nombre d'agents télétravailleurs et en premier lieux ceux qui étaient inclus dans le plan de continuité de la collectivité,
• Permettre, de leur domicile, d'accéder à leur environnement de travail habituel : outils métiers, gestion financière, gestion des ressources humaines, gestion des procédures,
• Offrir un service de qualité, autrement dit, une bande passante suffisante pour permettre à tous de travailler dans les normes habituelles,
• Assurer des conditions de sécurité optimales, afin de préserver le patrimoine numérique de la collectivité, point devenu extrêmement sensible avec la recrudescence des cyber attaques de ces dernières semaines.

 

Quelles infrastructures et connexions pour rendre le télétravail possible ?

Le VPN (Virtual Private Network)

Il s'agit sans doute du type de réseau le plus répandu pour accéder via l'intranet aux applications métiers de la collectivité (Châlons-en-Champagne, Nancy, Alfortville). L'utilisation des ordinateurs personnels, en théorie possible, n'a été retenue par aucun des DSI interrogés. Pour des raisons de sécurité tous ont fourni aux agents, des ordinateurs portables propriété de la commune, paramétrés et équipés d'antivirus.

Une contrainte qui, toutefois, a mécaniquement limité le nombre des utilisateurs aux machines disponibles et même imposé, dans certains cas, la prise de commandes d'ordinateurs portables en grand nombre. De l'avis des utilisateurs, le prix de l'abonnement aux accès VPN professionnels demeure modeste, en revanche, les charges d'administration et de maintenance se révèlent assez élevées.

Le protocole RDP (Remote Desktop Protocol)

Il s'agit d'une application qui, depuis son domicile, permet à l’agent de prendre la main sur son poste de travail, à condition que ce dernier reste allumé en permanence (Mairie d’Alfortville, mairie de Nancy). Ainsi il accède à l'ensemble de ses applications.

Ce type de solution, suppose également de faire appel à un prestataire. Plus robuste sur le volet sécurité, il demeure complexe à paramétrer. En outre, les risques de rupture dans les procédures de validation de la collectivité ou les difficultés d'accéder à certaines applications s'accroissent avec le nombre d'agents territoriaux mis à l'arrêt. C'est pourquoi beaucoup de collectivités panachent accès VPN et accès via un RDP pour accéder à des progiciels différenciés.

Les systèmes VDI (Virtual desktop infrastructure)

Cette technique de virtualisation informatique qui permet à l'utilisateur d'accéder à un portable PC virtuel sur un serveur distant, via le cloud, est encore assez peu déployée dans les collectivités. Elle offre pourtant une excellente flexibilité, est conçue pour être accessible n'importe où et sur n'importe quel terminal, enfin elle offre un niveau de sécurité élevé puisque les données sont stockées sur le data center et non sur le poste client. En cette période de Covid19 les VDI semblent pleinement justifier leur emploi en dépit d'un coût relativement élevé. Les collectivités ayant réalisé cette mutation comme Rosny-sous-Bois, ont pu affronter la transition du télétravail avec une certaine sérénité. Dans le cas de Rosny, la bascule en mode télétravail de 200 agents, a été l'affaire de quelques heures sur le serveur et de quelques dizaines d'heures côté usagers, pour la prise en main. La plupart des agents travaillent sur leur ordinateur personnel et l'administration du réseau est relativement économe en ressources. Beaucoup de collectivités se disent intéressées par ces technologies qui supposent toutefois une transformation numérique étendue.  Rosny a, par exemple, fait le choix de déménager son système d'information sur un data center (deux exactement pour des raisons de sécurité), au point qu'Il n'y a plus de salle informatique en mairie.

Ces trois modalités de connexion, VPN, RDP et VDI ont permis à des milliers d'agents de travailler sans avoir à quitter leur domicile. D'ailleurs on notera que pour pallier l'effet brutal du confinement, Cedric O, le secrétaire d'état chargé du numérique, a lancé un appel aux acteurs de la Tech pour qu'ils accordent aux entreprises, collectivités locales comprises, des facilités d'accès à leurs solutions de télétravail. Message entendu puisqu'une quarantaine d'opérateurs et éditeurs proposent des accès gratuits et massifs, pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire.

Si les villes, au final, ont pu assurer la connexion de leurs usagers, la situation des petites communes est plus délicat. Beaucoup se sont trouvées démunies, faute de VPN pour accéder aux applications, de PC portables en nombre suffisant pour le télétravail et aussi de compétences pour effectuer les changements nécessaires. Quant aux prestataires qui auraient pu y suppléer, ild étaient souvent indisponibles en raison du fort accroissement des demandes. Certaines communes ont dû se contenter de la messagerie collaborative pour rester en contact avec leurs agents, d'autres plus chanceuses, ont bénéficié de facilités offertes par leurs éditeurs métiers. Berger Levrault a par exemple proposé à ses clients des accès distants pour permettre le télétravail dans de bonnes conditions de sécurité.

Enfin quelques bonnes idées ont émergé comme rapatrier des fichiers de travail sur un espace de cloud pour permettre aux agents de rester productifs à domicile, sans être directement connectés au système d’information de la collectivité.

Accès aux environnements de travail : de bonnes performances et aussi des lacunes

Dans l'ensemble les télétravailleurs on pu ainsi accéder à l'essentiel de leurs outils. Toutefois l'infrastructure proposée ne donne pas systématiquement accès à tout (à l'exception des technologies VDI). En effet la plupart des systèmes d'information, n'ont pas été à priori pensés pour le télétravail. Au fil du temps les utilisateurs et certaines directions ont découvert des dysfonctionnement, des ruptures de chaînes de traitement et parfois des voies sans issue :

• Applications non accessibles à partir du VPN alors que les financiers ont par exemple besoin d'accéder à des applications métiers, non répertoriées.
• Rupture des chaines de validation liées à des agents qui ne sont pas à leur poste (maladie, garde d'enfants) ou à des procédures prévoyant une "rematérialisation" à un moment du parcours.
• Absence de cartes de signature RGS pour signer les mandats et les marchés
• Fonctions décisionnelles non encore dématérialisées : elles concernent par exemple l'équipement en solution de vote électronique pour la tenue d'assemblées délibérantes à distance. Provisoirement ces assemblées sont autorisées à se réunir en vidéo conférence elle peuvent délibérer à condition, notamment, que le scrutin soit public. Mais cette faculté reste encore liée à l'état d'urgence sanitaire (voir encadré).

 

Ces exemples confirment la distance encore à parcourir pour mettre en place des dispositifs couvrant l'ensemble de l'activité. Ce sera sans doute un chantier à entreprendre dans les prochains mois, sous la forme de nouvelles modernisations du système d'information, afin de permettre aux collectivités locales de rester pleinement opérationnelles, même en cas de reconfinement partiel ou total.

 

Proposer aux télétravailleurs des outils collaboratifs et innover sur l'organisation et les méthodes

Ces boites à outil collaboratives pour les agents télétravailleurs permettent ainsi de reconstituer virtuellement les équipes et, grâce aux accès invités, de poursuivre les travaux avec des partenaires extérieurs.

Le marché, regorge d'offres proposées sur des cloud, donc accessibles partout et sur n’importe quel support. Mais, pas de surprise, les produits les plus fréquemment cités sont américains comme Microsoft Teams ou Slack. Ceux poussés par l'Etat "plus sécurisés" comme Tchap (messagerie instantanée sécurisée), Webconference (vidéo conférence) ou Osmose (animation de communautés) semblent encore être réservés à l'administration centrale, en attendant un éventuel élargissement.

L'exception vient des collectivités ayant fait le choix du libre. Pour parer au plus pressé, Nancy, a utilisé les "moyens du bord" en créant sur sa plateforme de participation citoyenne ^[1], un canal privé de type extranet, doté de plusieurs centaines d'accès. Les fonctionnalités collaboratives de la plateforme sont basiques (propositions, questionnaire, débats), mais, selon les responsables, restent adaptées à la communication et aux échanges avec les agents. On notera que les éditeurs de solutions civictech proposent également leur plateforme gratuitement pour promouvoir de tels usages.

Quelques outils complémentaires, parfois même redondants, émergent, à l'enseigne de Zoom pour les conférences vidéo. La simplicité d'usage de la solution et sa capacité à accueillir un grand nombre de participants (plusieurs dizaines, voire centaines), ont séduit la plupart des villes interrogées, et ce, en dépit des critiques sur les risques qui pèsent sur la sécurité et la confidentialité des échanges que ferait courir la solution (en partie corrigés récemment). Alfortville réunit régulièrement sa cellule de crise et a récemment tenu sa première réunion de bureau dans ce format. Nancy s'en sert aussi pour des usages externes, par exemple pour réunir les acteurs économiques locaux ou encore les directeurs d'établissements culturels et socio-culturels.

La consolidation progressive de l'organisation du télétravail a fait apparaître de nouveaux besoins en particulier celui de planifier les projets pour assurer leur suivi et le reporting du service-fait. Des solutions de type Planner (Rosny, Châlons en Champagne) ou Trello font également leur apparition pour la coordination et le suivi des actions et des chantiers.

Dans un autre registre un peu différent, les standards téléphoniques virtuels ont fait une percée, car Ils offrent des solutions plus flexibles que les standards classiques pour  mobiliser sur l'accueil des agents en télétravail. Ces plateformes dans le cloud permettent en effet de déporter une partie de la charge des centres d'accueil téléphoniques en mairie. Ils sont fréquemment utilisés pour désengorger les services de solidarité (réclamations, centres de santé, dispensaires, accueil CCAS, portage de repas, inscription aux crèches pour les personnels soignants, distribution de masques, inscription des personnes fragiles) et s'implémentent assez facilement (Rosny sous Bois, Alfortville, Châlons en Champagne).

Comment consolider les modèles de pilotage et de management du télétravail ?

Mais l'opération demeure sensible, au regard des différences de maturité dans les services et de certaines divergences, comme le résume un directeur : « le télétravail fait apparaître les plus et les moins de l’organisation de nos différentes directions. Certains responsables éprouvent des difficultés à s’adapter au travail collaboratif. Et le consensus sur l’organisation du travail, sur le rythme et le mode d’animation des réunions, sur les contrôles, reste bien souvent encore à établir. Il existe encore une forme de méfiance à l’égard du télétravail, qui pourrait justifier la mise en place de  dispositifs de contrôle lourds et contraignants».

Cette disparité de cultures incite les directions à adopter une attitude prudente et progressive bien résumée par ces trois termes :  "Apprendre, s’adapter et se perfectionner".  Quelques orientations semblent émerger dans cet esprit :

• Le choix d'organisations décentralisées, dans lesquelles les managers jouent un rôle central en assurant la permanence des contacts, l'animation, l'accompagnement et la distribution du travail, semble se confirmer. Les orientations, le pilotage et les directives étant plutôt assurés dans la relation directeurs - managers.

 

• Le souci de communiquer régulièrement sur les avancées et l'ouverture de nouvelles actions, sur des choix d'organisation ou encore des bonnes pratique vise à pour donner de la visibilité aux agents. La communication vise aussi à renforcer la relation de confiance, à décloisonner les services et à mobiliser l'intelligence collective. Les exemples de feuille d'information hebdomadaire voire quotidiennes, l'organisation quotidienne de rendez-vous virtuels "autour de la machine à café" pour encourager les échanges informels (Nancy) semblent notamment se multiplier dans ce but.

 

• La recherche d'un consensus sur le volet ressources humaines portant sur l'organisation du télétravail à domincile sur les droit et devoirs du télétravailleur est amorcée pour mettre à jour le statut particulier.

 

Les tâtonnements et interrogations demeurent, sur la manière de responsabiliser, d'éviter la démobilisation, de jeter les bases du contrat de confiance avec les agents et aussi sur l'après covid qui risque de voir croître encore le nombre de télétravailleurs. Mais, en cette période de réorganisation, de révision de certains principes pourtant fortement établis, la mobilisation des directions pour fluidifier les relations de travail est annonciatrice de changements plus profonds et durables.

De l'autoformation à la maitrise des outils et des usages

Depuis l'arrêt du présentiel, la formation en ligne est devenue le support privilégié, censé traiter le télétravail sous tous ses angles : l' appropriation des outils (plateforme collaborative, outils spécifiques),  la sécurité (adopter aussi les gestes barrière pour éviter les cyber attaques), la maîtrise des usages (comment animer une vidéo conférence); l'organisation du télétravail au domicile ou encore, l'apprentissage du collaboratif comme élément structurant susceptible d'articuler tous les autres.

Sur le plan opérationnel Rosny met par exemple à disposition de ses agents un système intégré de formation (Mandarine) pour permettre aux utilisateurs de tirer pleinement parti de leur suite collaborative et de leurs nouvelles facultés d'échanges et de partage. Il comprend des cursus orientés usages ou produits, pour communiquer, collaborer, chercher ou encore partager l’information ; des web conférences courtes (30 mn), animées par un formateur ; des tutoriels vidéo et un réseau social communautaire. L'intérêt de la formule est de proposer à la fois un parcours de formation complet, avec des passages imposés et également des supports d'auto formation plus libres afin de responsabiliser les usagers et leur apporter les moyens de se perfectionner.

Les trois enseignements de ce premier exercice imposé de télétravail

De réels changements sont à attendre. Selon l'estimation de la plupart des villes interrogées, le télétravail va s’installer dans le paysage pour des raisons de force majeure. Par effet domino, il va stimuler les chantiers de dématérialisation et peut-être aussi, susciter le montage de projets innovants afin d'embarquer les collectivités en difficulté dans la transformation, quelles que soient leur taille, leurs capacités et leur moyens.

Le télétravail va s'installer durablement dans les administrations publiques locales

Les phases de confinement partiel, voire complètes, risquent de se succéder jusqu'à la mise sur le marché d'un vaccin, puis même au delà, en cas de mutation de l'actuel ou de mise en circulation de nouveaux virus.

Cette contrainte risque d'installer durablement les changement déjà vécus depuis quelques semaines, la réduction voire même la suppression des réunions physiques (en interne et avec les partenaires), une occupation plus faible des bureaux, la généralisation progressive de la formation en ligne, le développement des modes de travail collaboratifs à distance, avec les partenaires, les consultants et les fournisseurs.

Conséquence, le maintien d'une activité de service en vitesse de croisière, plus étendue que le mode dégradé actuel, imposera un accroissement des capacités de télétravail et consécutivement, la mise en place de plans de continuité plus solides, plus préparés et surtout plus étendus en cas de rétablissement du confinement .

Pour des raisons de moyens et d'accompagnement de tous les acteurs publics, cette préparation sera progressive et portera sur quelques axes méthodologiques principaux :

A l'échelle communale et intercommunale

• • Examen approfondi des fonctions, procédures et services susceptibles de faire l'objet d'une dématérialisation intégrale, afin de définir un ordre de priorités et d'établir une feuille de route en conséquence.
  • Evaluation des achats de matériels à réaliser en particulier des achats de PC portables, que certains voient se généraliser dans les trois prochaines années.
  • Identification et mise à jour régulière de la liste des agents susceptibles de passer en "mode télétravail" ainsi que de leurs fonctions et de leurs besoins en termes d'accès.
  • Réalisation de crash test pour évaluer la robustesse des "plans de continuité télétravail" à l'épreuve du risque épidémique. On veillera à la fluidité des procédures, au décloisonnement si possible des applications métiers et à la prévision des astreintes pour compenser les absences pour maladie, gardes d'enfants ou vacances.

 

A l'échelle départementale, voire régionale

• • Rechercher des solutions prenant appui sur les EPCI, les conseils départementaux et régionaux pour accompagner les plus petites collectivités dans cette transformation,
  • Scanner ou susciter l'émergence de solutions industrielles, susceptibles de limiter les risques de cyber attaques, afin d'éviter les accidents qui se sont beaucoup multipliés au cours des dernières semaines (Marseille, Hauts de France, Charleville Mézières...)
  • S'assurer de la disposition du très haut débit au niveau de la collectivité comme des agents qui télétravaillent de leur domicile ce qui reposera les questions d'accélération du déploiement FTTH et de la couverture des zones rurales.
  • Evaluation des capacités à basculer en mode travail à distance sur le numérique éducatif et les activités de télé santé qui ne sont pas évoquées dans cette notice, bien qu'également très stratégiques.

 

La digitalisation de l'administration pourrait devenir une des priorités du prochain mandat

Pas de télétravail sans dématérialisation des principales fonctions et services d'une collectivité. La transformation digitale des systèmes, va devenir aussi un élément clé pour assurer la continuité des services dans les phases de confinement.

Malgré d'indéniables progrès, les fonctions qui restent à dématérialiser sont encore légions

• Les téléservices, toujours censés être déployés à 100% à l'horizon 2022
• Les procédures décisionnelles avec la mise en place de circuits de signature (mandats, marchés) dotés d'outils de signature de type RGS trois étoiles;
• Le fonctionnement des assemblées avec notamment la mise en place de portails élus
• Le déploiement des outils de supervision et d'hypervision pour suivre à distance le bon fonctionnement des services d'utilité et les réseaux urbains
• Le renforcement des systèmes d'éducation à distance, notamment des environnements numériques de travail pour les écoles.

A l'instar des choix effectués par Rosny-sous-Bois, certaines collectivités sont tentées d'effectuer leur mutation vers le cloud, pour des raisons d'optimisation - alléger la charge d'administration, de sécurité et de maintenance des infrastructures et des systèmes d'information - et d'amélioration qualitative - prioriser le pilotage, l'ingénierie des projets numériques. Elles en attendront un bénéfice de fiabilité et de flexibilité supérieur.

La transformation sera profonde et nécessitera un pilotage du changement adapté. Elle  mobilisera des savoir-faire encore relativement rares et va générer de nouvelles dépenses à un moment ou il sera au contraire question de les contenir. On peut s'attendre à ce qu'elles soient opérées de manière privilégiée, dans un cadre de coopération inter-territoires pour réaliser des économies d'échelle et aussi accélérer le déploiement.

Contrairement aux apparences qui pointent généralement sur les risques de perte de contrôle et de confiscation, ces deux modèles - passage dans le cloud et mutualisation - pourraient devenir les futurs piliers d'une souveraineté retrouvée en permettant aux collectivités, même les plus petites, de se doter de services digitaux étendus et de partager des ressources numériques très qualitatives.

La mutualisation des plateformes et des chantiers de transformation numériques semble une voie prometteuse pour accélérer

Le covid19 a eu un effet de révélateur à la fois de la robustesse des systèmes d'information de certains territoires et aussi des faiblesses et de la fragilité des autres. Les collectivités qui ont montré le plus de résilience face à la crise ont un profil assez homogène a priori plus difficilement atteignable pour les petites et moyennes communes :

• Un service informatique plutôt étoffé ou un appui de la collectivité sur des ressources extérieures en infrastructures, services et ingénierie de projets,
• Une pratique du télétravail antérieure à l'épidémie de Covid19
• Une modernisation du système d'information amorcée, voire mieux encore, avancée.
• Une culture digitale "à jour" et une vision des nouvelles trajectoires à suivre.

Au cours des dernières semaines, l'accumulation des difficultés à répondre efficacement aux contraintes liées au confinement, ont conduit des  communes à se tourner vers leur EPCI pour une assistance et même plus fréquemment qu'à l'habitude, pour étudier les conditions d'une mutualisation de leur informatique à l'échelle intercommunale. Gageons que cette accélération des besoins de coopération sera durable. Elle permet en tout cas d'envisager avec plus de sérénité une perspective qui jusqu'à la période Covid19 restait laborieuse.

Pour venir en aide aux collectivités les moins outillées et réduire notamment les inégalités de services en ligne dont elles pâtissent ainsi que leurs concitoyens, la mutualisation pourrait offrir de nouvelles perspectives à de prendre une double précaution :

• Faire preuve de pédagogie en démontrant l'impact positif sur les dépenses publiques et sur les externalités produites par la coopération et la mutualisation des moyens
• Mettre en avant les gains de souveraineté que pourraient obtenir des collectivités embarquées dans de tels projets de coopération

Des EPCI et conseils départementaux commencent à formuler de nouvelles hypothèses de travail telles que :

• Le basculement de l'informatique des petites collectivités dans le cloud avec virtualisation complète de leur système d'information. Ce qui supposerait toutefois la fourniture d'une bande passante en très haut débit et d'excellente qualité.
• La création de catalogues d'applications mutualisées, en privilégiant les solutions existantes pour compléter la boîte à outils interne et développer l'éventail des téléservices
• La mise en place de cellules d'ingénierie de projets IT, chargées d'accompagner les collectivités - avec le soutien de cabinets privés - dans la mise à jour de leur stratégie numérique et dans le montage et l'accompagnement des projets
• La création de communautés d'acteurs à l'échelle du ou des territoires engagés, afin de faire circuler les bonnes pratiques et créer un climat d'échange, d'entraide et de confiance.

Ces initiatives déjà amorcées sur quelques territoires pourraient s'amplifier avec la prise de relais élargie des départements et l'engagement des conseils régionaux, voire de l'Etat. Moyennant une aide pour encourager les regroupements, les Départements auraient une véritable légitimité à jouer le rôle d'émulateurs et de garants du respect des équilibres dans les nouveaux montages institutionnels. Leur compétences sur le volet solidarité leur permet d'intervenir sur un spectre étendu, au titre de l'aide aux communes. La coopération et la mutualisation sur le numérique représentent la promesse d'accélérer la transition numérique, sur tous les territoires, quelle que soit leur taille ou leurs ressources.

 

 

A l'instar de nombreux observateurs, qui affirment haut et fort que "rien ne sera plus comme avant", les directions générales de collectivités, semblent également convaincues d'un après Covid19 porteur de transformations numériques décisives et tout particulièrement sur le télétravail. Des bilans et des évaluations devront d'abord être réalisés pour prendre la dimension du phénomène, mesurer les attentes et définir des priorités. Mais il conviendra d'agir promptement pour profiter de la vague et éviter que la ferveur nouvelle ne retombe. Poursuivre la réflexion sur les bonnes stratégies et préparer puis  amorcer, en parallèle, les chantiers digitaux prioritaires devraient maintenant occuper les esprits dès la levée partielle du confinement si on veut se tenir prêts et sortir par le haut de cette crise, dangereuse et prometteuse à la fois.

^[1] Nancy utilise la plateforme open source de démocratie participative, Decidim